¿CÓMO SE FIJA LA COMPETENCIA EN UNA CONTIENDA EN EL QUE INTERVIENE EL ESTADO Y UN PARTICULAR, YA SEA ÉSTE DE NATURALEZA CIVIL, MERCANTIL O ADMINISTRATIVO?

El Pleno en Materia Civil del Primer Circuito, mediante contradicción de tesis tuvo a bien resolver el criterio que deberá prevalecer en las contiendas en que se reclamen un contrato de adquisición de bienes entre el Estado y un particular, en donde para el efecto existía discrepancia de criterios en razón de que un Tribunal Colegiado determinó que cualquier controversia suscitada entre el Estado y un particular debería ser considerablemente materia administrativa dado que un acto administrativo tiene procesos propios de solución de conflictos en términos de la legislación administrativa aplicable. El criterio contrario discrepante concluyó que si bien, el Estado por naturaleza es un ente administrativo que deberá regirse por dicho Derecho, no menos es cierto que también puede considerarse como persona moral en igualdad de circunstancias frente a particulares, por lo que en tales consideraciones el Pleno concluyo que para determinar qué órgano jurisdiccional es competente se deberá considerar lo siguiente:

De acuerdo con el párrafo primero del artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actualmente artículo 1, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa) el citado órgano jurisdiccional es un tribunal de lo contencioso administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización y atribuciones que la propia ley establece.

La competencia material del referido tribunal está prevista en el artículo 14 del ordenamiento citado en el párrafo precedente (actualmente artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa).

De acuerdo con los mencionados preceptos, el hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa está facultado para conocer, en esencia, de juicios en los que se demande la nulidad de resoluciones definitivas referentes a actos administrativos o procedimientos vinculados con las diversas materias compendiadas en las fracciones que contiene, entre las que destaca la número VII del artículo 14 de la ley orgánica anterior y artículo 3, fracción VIII, de la nueva ley, tocante a aquella que trata sobre la interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, y las empresas productivas del Estado, así como las que estén bajo responsabilidad de los entes públicos federales cuando las leyes señalen expresamente la competencia del tribunal.

En el caso que nos ocupa, debe puntualizarse que, acorde con las reglas que rigen la acción contenciosa administrativa, el presupuesto fundamental que debe cumplir una resolución, acto u omisión, cuya legalidad pretende cuestionarse a través del juicio de nulidad del que conoce el mencionado tribunal administrativo, consiste en que se haya originado o hubiere provocado un conflicto suscitado entre la administración pública centralizada y paraestatal, y las empresas productivas del Estado y los gobernados, en una relación de supra a subordinación.

 

En efecto, el Estado, por conducto de las personas morales oficiales, puede obrar con un doble carácter, como entidad pública o como persona jurídica de derecho privado.

Las consideraciones hasta aquí expuestas permiten concluir que el juicio contencioso administrativo constituye un medio de control jurisdiccional de los actos u omisiones emanados de los entes que integran la administración pública estatal o federal, investidos de su facultad de imperio, es decir, como autoridades con potestad administrativa en una relación de supra a subordinación (superioridad) respecto de los gobernados a los que se dirigen o afectan.

El presupuesto fundamental que debe colmar un acto u omisión que pretende impugnarse a través del juicio de nulidad del que conoce el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (sin perjuicio de la materia de la que trate) y ahora el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, radica en que el ente de la administración pública federal que lo emitió, haya actuado con facultad de imperio, es decir, dentro de una relación de supra a subordinación respecto del particular, y no con motivo de una relación de coordinación con este último, en la que ambas partes actúan en un plano de igualdad, y en la cual, son titulares de iguales derechos y obligaciones.

Esto es, la competencia del citado tribunal está limitada al conocimiento de actos de autoridad emitidos unilateralmente, que se materializa cuando lo que se cuestiona es un acto administrativo, entendido como la manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de autoridad en ejercicio de la potestad pública, que reconoce, crea, modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, en una relación de supra a subordinación respecto del particular.

 

Ahora bien, en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se prevé la competencia de los diversos Juzgados de Distrito, en el artículo 52, fracción I, de la citada ley se advierte que a los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa corresponderá conocer de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas.

En relación con la competencia regulada en el artículo 52, fracción I, de la invocada ley, que se refiere a los actos de autoridad, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, enero del 2010, página 312, con el sumario siguiente:

 

«RESCISIÓN ADMINISTRATIVA DE CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS, Y DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO, DECRETADA POR LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. ES IMPUGNABLE EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.-Del artículo 14, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece que este órgano jurisdiccional conocerá de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal, a través del juicio contencioso administrativo regulado en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se concluye que la rescisión administrativa de contratos públicos decretada con fundamento en los artículos 54 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y 61 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, es impugnable en el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues se declara ante su incumplimiento; a su vez, la sentencia definitiva emitida en el juicio referido podrá reclamarse en amparo directo ante un Tribunal Colegiado de Circuito, con fundamento en los artículos 44, 46, 158 y 159 de la Ley de Amparo y 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el cual ejercerá un control constitucional sobre lo resuelto respecto de la rescisión administrativa.»

En la ejecutoria de la que derivó el criterio jurisprudencial, la Segunda Sala del Más Alto Tribunal sostuvo que, aun cuando es verdad que el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación otorga a los Jueces de Distrito en Materia Administrativa una atribución genérica para conocer de juicios en los que deba decidirse sobre la legalidad de un acto administrativo, lo cierto es que existe una ley especial, a saber, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (promulgada con posterioridad) y actualmente derogada, el cual dispone que los actos de autoridad emitidos con facultad de imperio relacionados con los contratos de obra pública deben ser impugnados por medio del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa).

Tal criterio se refuerza aún más con la jurisprudencia 2a./J. 62/2015 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 18, Tomo II, mayo del 2015, página 1454, con el sumario siguiente:

 

«CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA. COMPETE AL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA RESOLVER SOBRE SU INTERPRETACIÓN Y CUMPLIMIENTO, CUANDO LOS CELEBREN ENTIDADES FEDERATIVAS O MUNICIPIOS, CON CARGO A RECURSOS FEDERALES.”

Por su parte, cabe señalar que el diverso artículo 57 de la referida legislación orgánica dispone que los Juzgados de Distrito en Materia Civil conocerán de las controversias del orden civil.

Acorde con lo expuesto, cuando se suscite alguna controversia derivada de la interpretación o cumplimiento de un contrato administrativo (como los de obra pública y prestación de servicios), lo primero que debe dilucidarse es si esa controversia proviene de un acto en el que la entidad contratante hizo uso de alguna de sus facultades de imperio, o si proviene de alguna actuación en la que los dos contratantes estaban situados en un plano de igualdad.

La importancia de considerar ese aspecto estriba en que, si la controversia proviene del uso de una facultad especial, el acto de la entidad contratante debe ser considerado proveniente de autoridad y éste debe controvertirse a través de los recursos o juicios que las leyes aplicables concedan para tales fines.

En cambio, si la controversia proviene de algún acto en que los contratantes se ubicaron en un plano de igualdad, dicha controversia podrá dirimirse por los medios de solución previstos para ese tipo de conflictos (por ejemplo, un juicio civil).

Con base en los elementos antes asentados, para determinar la competencia del reclamo de un contrato efectuado entre el Estado y un particular, se debe atender a la naturaleza de la acción, lo cual puede determinarse mediante el análisis de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los artículos en que se apoye la demanda, y correlativamente prescindir del estudio de la relación jurídica que se dé entre las partes, en virtud de que ésta constituirá el objeto a decidir el fondo del asunto.

Ese criterio se encuentra contenido en la jurisprudencia publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo VII, Conflictos Competenciales, página 296, con el sumario siguiente:

 

«COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES.-En el sistema jurídico mexicano, por regla general, la competencia de los órganos jurisdiccionales por razón de la materia se distribuye entre diversos tribunales, a los que se les asigna una especialización, lo que da origen a la existencia de tribunales agrarios, civiles, fiscales, penales, del trabajo, etcétera, y que a cada uno de ellos les corresponda conocer de los asuntos relacionados con su especialidad. Si tal situación da lugar a un conflicto de competencia, éste debe resolverse atendiendo exclusivamente a la naturaleza de la acción, lo cual, regularmente, se puede determinar mediante el análisis cuidadoso de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los preceptos legales en que se apoye la demanda, cuando se cuenta con este último dato, pues es obvio que el actor no está obligado a mencionarlo. Pero, en todo caso, se debe prescindir del estudio de la relación jurídica sustancial que vincule al actor y al demandado, pues ese análisis constituye una cuestión relativa al fondo del asunto, que corresponde decidir exclusivamente al órgano jurisdiccional y no al tribunal de competencia, porque si éste lo hiciera, estaría prejuzgando y haciendo uso de una facultad que la ley no le confiere, dado que su decisión vincularía a los órganos jurisdiccionales en conflicto. Este modo de resolver el conflicto competencial trae como consecuencia que el tribunal competente conserve expedita su jurisdicción, para resolver lo que en derecho proceda.»

 

Ahora bien, es pertinente determinar, a partir de la naturaleza de las prestaciones reclamadas, las cuales deberán tener su origen en una relación contractual, en la cual se encuentren pactadas obligaciones recíprocas que adquirieron las partes al celebrar el contrato bilateral de prestación de servicios de difusión en medios complementarios, en un plano de igualdad, que debe dilucidarse a partir de esa premisa, puesto que no existen elementos que conduzcan a presumir que las prestaciones reclamadas son consecuencia de un acto de autoridad o administrativo emitido por la parte demandada.

En efecto, las controversias que se promovieron, por personas jurídicas de derecho privado, no tuvieron por objeto impugnar una resolución definitiva, acto administrativo o procedimiento de esta naturaleza, emitido por la dependencia federal demandada en ejercicio de las facultades legales que tiene conferidas, sino exclusivamente reclamar el pago de cantidades a las que pretendidamente está obligada la parte demandada con motivo de los mencionados contratos que celebraron las partes en conflicto.

Así, lo relevante del caso es la posición de las partes dentro de la controversia, medularmente en cuanto a establecer si la contumacia a realizar el pago reclamado, justificada o injustificada, que se reprocha a la parte demandada, tiene el carácter de actuación negativa investida de imperio, o bien, si se trata exclusivamente del incumplimiento a una obligación concertada en plano de coordinación, es decir, entre partes iguales.

La calidad con la que actúa una autoridad pública frente a los particulares con quienes contrata, le vincula a conducir su actuación con apego al derecho y a la condición con la que asumió una serie de obligaciones y derechos contractualmente, esto es, a respetar tanto las disposiciones de carácter público, en las cuales se encuentran establecidas sus atribuciones y ámbito de actuación, como las disposiciones de derecho privado aplicables, que igualmente rigen su actuación, ya que con motivo de sus funciones en ciertos casos deben interactuar en el plano de coordinación con los gobernados.

En efecto, el Estado, para cumplir con sus funciones públicas y de orden social, no siempre se encuentra en posibilidad material de hacerlo por sí mismo, por lo que cuando esto ocurre, se ve obligado a acudir a los particulares que, en tanto personas de derecho privado, sean idóneas para proporcionarle los bienes y servicios que requiere para cumplir con sus fines, lo que no implica afirmar que la relación jurídica que así se establece sea en todos los casos de supra a subordinación.

El Estado, en estos casos, al hacer uso de recursos públicos, no está autorizado, a través de sus diversos órganos, a contratar con los particulares de manera discrecional, sino que deben hacerlo conforme a lo dispuesto en el numeral 134, párrafos primero y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo cual, al celebrar las dependencias y entidades de la administración pública federal contratos administrativos con particulares, como son los regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, actúan con doble carácter, es decir, como entes de derecho público y con la calidad de personas morales de derecho privado.

 

Lo primero, porque en ejercicio de las atribuciones y obligaciones que tienen legalmente conferidas, llevan a cabo los procedimientos previstos en la correspondiente legislación, para adjudicar, generalmente mediante licitación pública, los contratos de adquisición o arrendamiento de bienes, de servicios o de obra pública y, como consecuencia, celebrar convenios o contratos con el adjudicado.

No debe perderse de vista que la naturaleza intrínseca de la contratación es de origen civil, ya que se trata de conformar un acuerdo de voluntades entre partes, que al suscribirlos los ciñe a adquirir derechos y obligaciones recíprocos. Y adicionalmente, en el caso de los contratos administrativos, dada su finalidad de orden público, la ley prevé situaciones en las cuales el legislador ordinario, dada la naturaleza y fines de la contratación que regula, consideró procedente colocar a la dependencia o entidad pública contratante en un plano de supra a subordinación respecto del contratista (particular), pues con tal finalidad incluyó disposiciones que en derecho civil se considerarían exorbitantes e inequitativas, como son, entre otras, la facultad de rescisión unilateral del contrato sólo en favor del órgano del Estado contratante, y la de darlo por terminado de manera anticipada por razones de interés público, sin necesidad de acudir a las instancias jurisdiccionales.

Sin embargo, debe considerarse que la dependencia o entidad gubernamental asume obligaciones recíprocas frente al particular, consistentes, principalmente, en el pago de los bienes adquiridos, servicios recibidos u obras ejecutadas, lo cual, le corresponde llevar a cabo independientemente de sus facultades legales. Es decir, no está obligada en tanto se trate de un ente público, sino derivado de que la obligación de pago se pactó en un acuerdo de voluntades como contraprestación a su cargo. Por tanto, si el pago resulta procedente porque el proveedor o contratista dio cumplimiento puntual a lo que estaba obligado, esta circunstancia es definitivamente ajena al hecho de que se trate de una dependencia o entidad pública, así como al ámbito de las facultades que le otorga la ley.

Con motivo de lo anterior, si la entidad pública incurre en incumplimiento del contrato, al negarse a realizar el pago a que está obligada, su omisión a cumplir con el pago no puede considerarse un acto administrativo de carácter negativo, sino un mero incumplimiento contractual que corresponde al ámbito del derecho civil, al margen de que la ley administrativa aplicable sea la que prevé como sanción el pago de gastos financieros, que es un concepto administrativo, pero que en los asuntos que dieron origen a los criterios discrepantes esta última es una prestación accesoria a la principal, que es la de pago de pesos.

En esta hipótesis, si la parte demandada, ente público, se negara a cubrir lo pactado en el contrato, el incumplimiento de esa obligación sólo la podría exigir el acreedor en la vía civil, pese a que se trate de un contrato administrativo, pues no existe disposición legal administrativa de carácter adjetivo que conceda una acción específica en ese ámbito (administrativo).

Lo anterior es así, porque el juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa), es una instancia de control de la legalidad de los actos de autoridades federales o locales cuando hagan uso de recursos federales; de ahí que, con una sola excepción, únicamente pueden promover ese juicio los particulares afectados por actos administrativos.

La mencionada excepción, como supuesto en que una autoridad está legitimada para promover juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, está prevista en el artículo 14, último párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ese precepto establece que el juicio contencioso administrativo tiene por objeto esencial la anulación de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos realizados por autoridades federales, en cuyo caso esas autoridades no pueden promover dicho juicio, sino sólo cuando se haya dictado una resolución a favor de un particular, por medio del mecanismo que se conoce como juicio de lesividad.(1) Por tanto, no sería procedente el juicio contencioso administrativo para recuperar pagos derivados de un contrato, en tanto que no se origina por una resolución dictada por la contratante como ente de derecho público, sino por el incumplimiento de un contrato de prestación de servicios, cuyos actos o abstenciones no son susceptibles de ser reclamados en la vía contenciosa administrativa.

Así, la falta de cumplimiento de alguna de las obligaciones contractuales constituye únicamente una conducta morosa de la parte obligada, que da lugar, cuando incurre en esta conducta el ente de gobierno contratista, a que no se cuestione por medio de la jurisdicción administrativa federal, sino en el ámbito del derecho civil, a través de un juicio ordinario civil federal, que debe promoverse ante un Juzgado de Distrito en Materia Civil, como tribunal de instancia.

 

Luego, si en los juicios de donde derivan los asuntos que conocieron los tribunales contendientes, la parte actora no demandó como prestación la anulación de una resolución definitiva o de un acto administrativo o procedimiento de esa naturaleza que se le haya instruido, sino el pago de una cantidad en dinero, derivado del incumplimiento contractual, como suerte principal, entonces, no es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actualmente el Tribunal Federal de Justicia Administrativa) el que deba conocer del asunto, sino un Juzgado de Distrito en Materia Civil en la Ciudad de México.

Además, el hecho de que el contrato de prestación de servicios de difusión en medios complementarios tenga sustento en una legislación de naturaleza administrativa (artículo 69 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, título cuarto, de la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales por honorarios), y haya sido celebrado por un ente de la administración pública federal (Secretaría de Salud), no es razón suficiente para considerar que todas las controversias que se susciten con motivo de su interpretación y cumplimiento deban ser conocidas por dicho tribunal administrativo, sino que, según se analizó, debe ponderarse el supuesto en particular que se presenta en cada caso, con el fin de determinar la naturaleza de la acción ejercitada.

Por tanto, este Pleno en Materia Civil del Primer Circuito considera que el criterio que debe prevalecer en esta contradicción es que la competencia para conocer del litigio relativo, con las características que aquí se presentan, corresponde a un Juez de Distrito en Materia Civil en la Ciudad de México, con fundamento en lo previsto en el artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.